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Gobernanza Adaptativa: otra forma de hacer política ambiental

gobernanza-adaptativa1La situación que ocurre en las Agencias ambientales de España y en la mayoría de los países al poner en marcha planes y proyectos medioambientales es de una cierta frustración al comprobar casi siempre que hay una serie de conflictos sociales que ralentizan la puesta en marcha del proyecto como los litigios o las protestas que implican gasto en la administración y restan eficacia en la gestión.

Si nos paramos un momento a pensar, podemos enseguida recordar algún conflicto. Por ejemplo, el plan hidrológico nacional, la ley de patrimonio natural que llevó a cientos de personas a manifestarse en Madrid antes de las elecciones nacionales, o un conflicto más cercano, el generado por la carretera 501 o carretera de los pantanos en Madrid.

Para entender que es un conflicto me remito al viejo cuento hindú del elefante y los seis sabios ciegos. Un día alguien llevó un elefante a la aldea. Los seis sabios buscaban la manera de saber cómo era un elefante, a través del tacto. El primero palpó una de las grandes orejas del elefante. La tocaba lentamente hacia adelante y hacia atrás.

«El elefante es como un gran abanico», gritó el primer hombre. El segundo tanteó las patas del elefante. «Es como un árbol», exclamó. «Ambos estáis equivocados», dijo el tercer hombre. «El elefante es como una soga». Éste le había examinado la cola. Y así con cada uno de los sabios. El cuento termina en que los seis hombres se enredaron en una interminable discusión durante horas sin ponerse de acuerdo sobre cómo era el elefante. Como resultado cada uno se reafirmaba en que el elefante era como él lo sentía. Faltaba entender la totalidad del elefante para saber que era de lo que discutían.

Antes de apuntar cómo es posible resolver conflictos es importante entender la relación entre la ciencia y la política o toma de decisiones. Me refiero a las ciencias exactas y a las ciencias naturales, lo que muchos llaman las ciencias positivas.

En mi opinión, la ciencia en general puede verse envuelta en la toma de decisiones de 3 maneras distintas:

1: La ciencia asume que debe dominar la política puesto que considera que cualquier problema ambiental es un problema sólo técnico y se olvida que pueden tener otros orígenes. Muchos autores llaman a este tipo de política como  gestión científica  que se basa en un solo enfoque puramente técnico y un único interés

Tradicionalmente la política ambiental ha seguido  lo que los expertos científicos dictan como correcto. El modelo de gestión científica  es la forma más frecuente de hacer política en los países occidentales. La gestión científica, por tanto, sigue lo que el método científico o la ciencia experimental, fundamentalmente de la ecología, demuestran para fundamentar una política ambiental. El tipo de política que surge tiene en general un único objetivo que viene definido por el problema bajo estudio en la ciencia. La toma de decisiones que ejecuta dicha política parte de una posición de arriba abajo desembocando en una remarcable burocracia. Este modelo es lineal:

Una buena ciencia——toma las decisiones———— para una buena política.

Veamos esta cuestión brevemente a través del caso estudiado por  la Universidad de Arizona en el año 2002, de la introducción del oso grizzli el Parque de Yellowstone. La introducción del oso se enmarca dentro de la política Nacional llamada «Acta de Especies Protegidas», muy parecida a nuestra política de la Red Natura. Como todo el mundo sabe, el oso grizzli es una especie muy agresiva y a menudo mortal. Esta iniciativa generó una serie de protestas y conflictos sociales que supusieron una  ralentización en la programación de la política así como un aumento en el número de litigios contra la Administración.

El Acta de especies protegidas en USA proviene la rama de la ecología denominada biología de la conservación cuyo objeto es la preservación de especies, la aplicación del método científico solo puede dar como resultado medidas para llevar a cabo una eficaz manera de proteger a la oso grizzli, es decir cuántas hectáreas se necesita para una población mínima viable…. No hay otro prisma o dimensión bajo estudio que las especies en sí.

2: Es muy frecuente y yo diría casi siempre inevitable que la ciencia es muchas veces politizada. Pongo por caso algo que está ahora de moda, los numerosos documentales a favor y en contra del cambio climático.

3: Por último, forma en la que la ciencia forma parte de la toma de decisiones es la de la ciencia sistemática que busca el conocimiento con honestidad sabiendo el límite que tiene el método científico y ayuda a entender una parte del elefante pero es consciente que no puede abarcar todo el conocimiento sobre él.

El modelo de gestión científica, que como recuerdo es el que la mayoría de las veces asume como única fuente de criterio la política ambiental, suele llevar consigo  un incremento de conflictos y demandas. Sólo estas consecuencias son prueba suficiente para darse cuenta que habría que utilizar no sólo lo que conocemos como ciencias positivas sino echar mano de otro tipo de ciencias que suelen estar ausentes en la toma de decisiones en la gestión ambiental.

La visión  integrada de lo que puede ser el elefante sería la forma más eficaz no sólo para saber qué es lo que se tiene entre manos sino para evitar conflictos. Esto es lo que promueve otro modo de hacer política ambiental que se conoce con el nombre de «Gobernanza Adaptativa» y que integra diversos tipos de conocimientos además de la biología o ecología para diseñar una política cuyo objetivo sea en avanzar en el interés común en un determinado contexto a través de estructuras abiertas de toma de decisiones. La gobernanza adaptativa se denomina así porque la decisión que se toma en la política o la gestión se adapta a la experiencia y el contexto real objeto de la política. Reconoce que existen muchos objetivos, múltiples intereses en juego que hay que tener en cuenta. La política que surge es más resistente y robusta puesto que en su toma de decisiones es consciente de los múltiples intereses que hay en juego, integra múltiples objetivos basados en un proceso colaborativo e integrador. El papel de la ciencia ecológica en esta gobernanza está lejos de centrarse en un objetivo único sino que es parte del proceso abierto y concreto para cada caso.

Política——toma de decisiones——ciencia positivas y otros conocimientos como ciencias humanas, sociales, naturales…

La gobernanza adaptativa tiene su origen en el concepto de política científica policy science que en 1948 profesor Lasswell en la Universidad de Yale en USA acuñó para describir un método para la resolución de problemas. La gobernanza adaptiva o política científica son sinónimos, y toma el término de científica porque se basa en un conjunto de saberes mediante la observación y el razonamiento y sistemáticamente estructurados como entendemos por Ciencia en general.

Sea un problema local, regional, internacional o planetario, la política científica provee un procedimiento de integrar comprensiblemente todas las formas para ayudar a clarificar y asegurar el interés común de los involucrados en la situación. La Gobernanza adaptativa o política científica ayuda a las personas a tomar mejores decisiones puesto que este es su objetivo central: permitir que los derechos de los participantes sean respetados y la política sea más eficaz y sostenible.

Cuando me refiero al interés común indico aquel que está no solamente más ampliamente compartido en una comunidad sino que es el que más se demanda en nombre de la comunidad. Por ejemplo que la comunidad tenga suministro de agua potable, que exista un proceso democrático o que se pueda alcanzar el desarrollo sostenible es ampliamente querido por todos.

Si volvemos al caso de estudio de la introducción del oso grizzly en el que se aplicó la metodología de profesor Lasswell, se clarificó y orientó el problema, se pudo entender el contexto social y se aseguró el interés común de los involucrados en la situación llegando a una toma de decisión eficaz. Gracias a dicha metodología, por ejemplo, la política se diseñó entre otros, los puntos en los que los ganaderos tenían que depositar los cadáveres del vacuno, o la repoblación de panales de miel…..etc

Hoy en día y puesto que la realidad de los conflictos ambientales es evidente, en España hay muchas iniciativas sociales en las que la participación ciudadana ayuda a prevenir estos conflictos haciendo más eficaz la gestión. Existe una ley específica cómo es la LEY 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente que ampara esta posibilidad de participación sino además muchas iniciativas locales de mediación ambiental.

Un ejemplo, entre varios, de que las cosas van cambiando en esta necesidad de la actuar según el modelo de gobernanza es el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Guadarrama de la Comunidad de Madrid  que en el capítulo para la participación pública dice «Se promoverá la figura del mediador entre los intereses económicos y la conservación, para impulsar medidas de desarrollo sostenible en el ámbito local». Permiten que haya posibilidad real de participación para un diseño adecuado de la política ambiental.

Por concluir, me gustaría destacar la necesidad de formación en España de asignaturas de política ambiental y técnica de resolución de conflictos en las licenciaturas e ingenierías relacionadas con el medio ambiente, materias estas ofertadas tradicionalmente en las licenciaturas ambientales en Europa y USA. Esta falta de formación debe también evitarse en los gestores y responsables políticos a cualquier nivel si se quiere conseguir políticas más eficaces y sostenibles. La Administración debe ser consciente de la necesidad de actuar metodológicamente frente al surgimiento de cualquier conflicto ambiental y avanzar en planificar y diseñar políticas para que la sostenibilidad sea una posibilidad real.

Mª Ángeles Martín R-Ovelleiro

Dra. CC Biológicas. MS. Environmental Management Yale University

Fuente fotografía: www.asovac.net

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